جایگاه دیوان عدالت اداری
دیوان عدالت اداری، به عنوان یک دادگاه اختصاصی در ساختار قوه قضائیه جمهوری اسلامی ایران، وظیفه رسیدگی به شکایات مردم از دستگاههای اداری را بر عهده دارد . در حقیقت، دیوان عدالت در نقش حامی مردم و مدافع حقوق آنان، اقدامها، تصمیمها و مصوبه های مامورین و واحدهای دولتی را زیر نظر می گیرد .
این نوشتار با هدف تبیین صلاحیتهای دیوان عدالت اداری به نگارش در می آید . و ضمن بیان سابقه تاریخی و اهداف تشکیل دیوان، صلاحیتهای آن را از حیث «خواهان » ، «خوانده » و «موضوع دعوا» مورد بررسی قرار می دهد .
مقدمه
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای حقوق مردم اهمیت ویژه ای قائل شده است . همچنین، برای جلوگیری از نقض حقوق مردم، در رسیدگی به شکایتها و اعتراضهای آنان از دستگاه های دولتی تدابیر ویژه ای پیش بینی کرده است . از جمله این تدابیر، مرجعیت مجلس شورای اسلامی در رسیدگی به شکایات مردم (اصل 90)، سازمان بازرسی کل کشور برای نظارت بر اجرای قوانین (اصل 174) و دیوان عدالت اداری (اصل 173) می باشد . از میان این مراجع، دیوان عدالت اداری به عنوان یک مرجع قضایی ویژه، نقش بسزایی در خدمت رسانی به مردم و دفاع از حقوق آنان در برابر تعدیات احتمالی ماموران، واحدها و آیین نامه های دولتی بر عهده دارد . این نوشتار، به بررسی فلسفه وجودی دیوان عدالت، ساختار و صلاحیتهای آن اختصاص دارد .
گفتار اول: کلیات
بند اول - پیشینه دیوان عدالت اداری
با توجه به ساختار و صلاحیتهای دیوان عدالت اداری، گرچه نهادی برخاسته از قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و از دست آوردهای انقلاب اسلامی محسوب می شود، لکن سابقه آن در حقوق کشور ما به سال 1339 برمی گردد . (2) در این سال، قانونی به نام «قانون تشکیل شورای دولتی » به تصویب رسید . هدف از تشکیل شورای دولتی، تاسیس دیوانی ویژه برای رسیدگی به اختلاف دولت و ملت بوده است .
تصویب «قانون تشکیل شورای دولتی » ایران در سال 1339، با پیروی از نظام قضایی فرانسه صورت گرفته است . در فرانسه، دادگاه ها به عمومی و اداری تقسیم می گردند . دادگاه های عمومی تابع دیوان عالی کشور بوده، و دادگاه های اداری زیر نظر شورای دولتی هستند . رسیدگی به دعاوی اداری، در صلاحیت شورای دولتی و محاکم اداری است . (3)
تصویب قانون تشکیل شورای دولتی در ایران نیز با همین هدف صورت گرفته است، ولی این قانون هیچ گاه به اجرا درنیامده است . (4) بعضی از حقوقدانان، دلیل عدم اجرای این قانون را اوضاع و احوال نامطلوب سیاسی و عدم تمکین دولتهای وقت به حاکمیت قانون دانسته اند . (5)
باید به این نکته اشاره شود که قانون اساسی مشروطه، سالها پیش از تصویب «قانون تشکیل شورای دولتی » حق شکایت علیه مجلس و وزارتخانه ها را برای ملت پیش بینی کرده بود . اصل سی و دوم قانون اساسی مشروطه، مصوب 1285 خورشیدی مقرر داشت:
«هر کس از افراد ناس می تواند عرضحال یا ایرادات یا شکایات خود را کتبا به دفترخانه عرایض مجلس عرضه بدارد . اگر مطالب راجع به خود مجلس باشد جواب کافی به او خواهد داد و چنانچه راجع به یکی از وزاتخانه ها است بدان وزارتخانه خواهد فرستاد که رسیدگی نماید و جواب مکفی بدهند .»
البته اصل مذکور، شبیه اصل نود قانون اساسی جمهوری اسلامی است که با دیوان عدالت اداری کاملا متفاوت است . قانونگذار اساسی، با وجود اصل نود و در ضمن اصل دیگری، نهادی به نام دیوان عدالت اداری را پیش بینی نموده است . اصل یکصد هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مقرر می دارد:
«به منظور رسیدگی به شکایت، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مامورین یا واحدها یا آیین نامه های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس می گردد . حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می کند .»
اصل فوق، گرچه در بازنگری سال 1368 قانون اساسی اصلاح شده است، ولی تغییر مهمی در آن رخ نداده است جز این که با توجه به حذف «شورای عالی قضایی » از ساختار قوه قضائیه، عبارت «زیر نظر شورای عالی قضایی » از اصل فوق حذف و به جای آن عبارت «زیر نظر رئیس قوه قضائیه » به آن اضافه شده است .
بند دوم - فلسفه وجودی دیوان عدالت اداری
پرسش مهمی که در مورد دیوان عدالت اداری به عنوان یک دادگاه اداری قابل بررسی است، این است که فلسفه وجودی و یا به تعبیری ضرورت وجود آن چیست . در نظامهای تفکیک قوا، قوه قضائیه مسؤول رسیدگی به دعاوی است . بر اساس اصل یکصد و پنجاه و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، «مرجع رسمی تظلمات و شکایات دادگستری است .» با وجود این مرجع قضایی، چه نیازی به دیوان عدالت اداری است؟ در پاسخ به این پرسش لازم است به این مطلب اشاره شود که کنترل اعمال و تصمیمات اداری و رسیدگی به دعاوی اداری به سه صورت ممکن است انجام شود . یک صورت آن است که این کار توسط خود دستگاه اداری; یعنی قوه مجریه انجام شود که از آن به «کنترل اداری » یاد می شود . روش دوم «کنترل پارلمانی » است; یعنی رسیدگی به دعاوی اداری توسط قوه مقننه صورت بگیرد . و روش سوم «کنترل قضایی » است . (6)
در ارزیابی این روشها گفته می شود: دستگاه اداری برای رسیدگی به این گونه دعاوی مناسب نیست; زیرا مقام رسیدگی کننده به دعاوی بایستی بی طرف باشد و بدون رعایت بی طرفی، حقوق خواهان یا شاکی تضییع می گردد . تجربه نشان داده است که دستگاه اداری در رسیدگی به دعاوی اداری نمی تواند قاضی بی طرف باشد . (7)
روش کنترل پارلمانی نیز - گرچه به سهم خود اهمیت دارد - ولی این نوع نظارتها بیشتر برای ارزیابی درجه پیشرفت هدفها و برنامه ها سودمند است . قوه مقننه در نظارتی که بر اعمال دستگاه ها و وزارتخانه ها دارد، بر ضعفها و تواناییها اطلاع پیدا می کند . دستگاه اداری در صورت عدم موفقیت در نیل به اهداف و برنامه ها به دلیل ناتوانی یا قصور در انجام وظایف، در مقابل پارلمان مسؤول اعمال خویش خواهد بود . این مسؤولیت که از آن به «مسؤولیت سیاسی دولت در مقابل پارلمان » یاد می شود . (8) موضوع دیگری است که در جای خود شایسته بررسی است .
با توجه به نکاتی که بیان شد، غالب کشورهای مترقی جهان، روش کنترل قضایی را برای نظارت بر اعمال دستگاه های اداری، بر دو روش «اداری » و «پارلمانی » ترجیح داده اند .
کشورهایی که روش کنترل قضایی را جهت نظارت بر دستگاه های اداری (قوه مجریه) برگزیده اند، خود به دو دسته تقسیم می شوند . در بعضی کشورها، این کار توسط دادگاه های عادی دادگستری صورت می گیرد . (نظیر آمریکا و انگلستان) ولی بعضی کشورها، برای این منظور دادگاه های ویژه ای را تاسیس کرده اند (نظیر فرانسه، بلژیک و آلمان) . جمهوری اسلامی ایران نیز جزء کشورهای دسته دوم است .
بند سوم - اهداف تشکیل دیوان عدالت اداری
اهداف تشکیل دیوان عدالت را در دو بند می شود مطالعه کرد: احقاق حقوق مردم و برقراری عدالت اداری .
1 - احقاق حقوق مردم
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران برای مردم، حقوقی را بر شمرده است، گرچه حقوق مردم منحصر به آنچه در قانون اساسی آمده نیست، با این وجود، حقوق مردم در قانون اساسی را می توان در فصل سوم آن (اصول 42 - 19) مشاهد کرد . اصل یکصد و هفتاد و سوم، هدف از تشکیل دیوان عدالت را «رسیدگی به شکایات مردم و احقاق حقوق آنان » دانسته است . هر یک از شهروندان، وقتی بر عدم رعایت حقوق خود از سوی دستگاه اداری معترض باشد، دیوان عدالت برای رسیدگی به اعتراض و شکایت او صالح خواهد بود .
حقوق مردم که علاوه بر اصل یکصد و هفتاد و سوم، در اصل نود قانون اساسی نیز مورد توجه قرار گرفته، از توصیه های جدی دین مبین اسلام است . ورود به این موضوع موجب طولانی شدن بحث خواهد شد . در اینجا، صرفا به قسمتی از سخنان امیرالمؤمنین علی علیه السلام در توصیه به رعایت حقوق عامه مردم و جلب خوشنودی آنان اشاره می شود .
«دوست داشتنی ترین چیزها در نزد تو، در حق میانه ترین، و در عدل فراگیرترین، و در جلب خوشنودی مردم گسترده ترین باشد . که همانا خشم عمومی، خوشنودی خواص (نزدیکان) را از بین می برد، اما خشم خواص را خوشنودی همگان بی اثر می کند ... ستونهای استوار دین، و اجتماعات پرشور مسلمین، و نیروهای ذخیره دفاعی، عموم مردم می باشند . پس به آنها گرایش داشته و اشتیاق تو، به آنان باشد .» (9)
تلاش برای خدمت رسانی به مردم و احقاق حقوق آنان از سفارشهای موکد بنیان گذار جمهوری اسلامی ایران - حضرت امام خمینی قدس سره - و مقام معظم رهبری - حضرت آیة الله خامنه ای - بوده و هست .
2 - برقراری عدالت اداری
می دانیم که هر دعوا و شکایتی معمولا دو طرف دارد: یک طرف خواهان یا شاکی و طرف دیگر خوانده یا مشتکی عنه نامیده می شود . دو طرف دعوا گاهی هر دو شهروند عادی هستند; اما همیشه این گونه نیست . در مواردی، یک طرف دعوا شهروند است و طرف دیگر دستگاه اداری یا سازمان عمومی . در مواردی که دو طرف دعوا، هر دو شهروند عادی باشند، به دعوای آنها در محاکم عمومی رسیدگی می شود . اما در مورد دعوای نوع دوم، محاکم عمومی برای رسیدگی صالح نمی باشند . به این گونه دعاوی در دیوان عدالت اداری رسیدگی می شود . همانطور که پیش از این اشاره شد، غیر از دیوان عدالت، مراجع دیگری نیز وجود دارند که به تظلمات مردم از دستگاه اداری رسیدگی می کنند . نظیر کمیسیون اصل نود قانون اساسی و سازمان بازرسی کل کشور . ولی این مراجع صرفا مقامات تحقیق و بازرسی هستند و رسیدگی آنها جنبه ترافعی و قضایی ندارد . (10) رسیدگی قضایی در این مورد صرفا در صلاحیت دیوان عدالت اداری است .
رسیدگی قضایی به شکایات مردم علیه دستگاه اداری به دو روش می تواند صورت گیرد . روش اول آن است که این کار در دادگاه های عمومی انجام شود . روش دوم، رسیدگی به این دعاوی در یک مرجع ویژه و دادگاه اختصاصی است . حداقل به دو دلیل، روش دوم بر روش اول ترجیح دارد:
دلیل اول: کم شدن حجم پرونده های در نوبت و به تبع آن تسریع در صدور حکم و تحقق عدالت است . در محاکم دادگستری، به دلیل تراکم کار و حجم زیاد پرونده ها و نیز تشریفات پیچیده دادرسی، امر دادرسی به کندی صورت می گیرد . بنابراین شایسته است، برای رسیدگی به این دعاوی محکمه ویژه ای دایر شود .
دلیل دوم: مساله تخصصی شدن قضاوت است . رسیدگی دقیق به اقدامات دستگاه اداری، علاوه بر دانش حقوق، آگاهیهای دیگری نیز لازم دارد و بدون آن، احکام صادره نمی تواند منصفانه و عادلانه باشد . (11) روشن است که قضات محاکم عمومی به طور معمول از تخصص لازم برای این گونه پرونده ها برخوردار نیستند . در نتیجه، برای تحقق سریع و دقیق عدالت، بهتر است، به دعاوی اداری در محاکم اختصاصی رسیدگی شود . در جمهوری اسلامی ایران، با توجه به دلایل ذکر شده، دادگاهی ویژه به نام دیوان عدالت اداری مامور رسیدگی به این گونه دعاوی شده است .
گفتار دوم: ساختار دیوان عدالت و آیین دادرسی آن
بند اول - سازمان دیوان عدالت اداری
1 - جایگاه قانونی دیوان
قانون اساسی صراحت دارد که دیوان عدالت اداری زیرمجموعه قوه قضائیه است . ذیل اصل یکصد و هفتاد و سوم می گوید:
«. . دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تاسیس می گردد .»
به همین دلیل، رئیس کل دیوان، رؤسای شعب، اعضای علی البدل و مشاوران دیوان همگی با حکم رئیس قوه قضائیه برای مدت دو سال منصوب می شوند و انتصاب مجدد آنان بلامانع است . (12)
2 - شعب دیوان
دیوان در بدو تاسیس و به موجب قانون مصوب 1360 دارای 10 شعبه بوده است . اما در اصلاحیه سال 1378، شعب دیوان به 25 شعبه افزایش پیدا کرده است . هر شعبه دارای یک رئیس یا علی البدل رئیس و یک مشاور است . رئیس شعبه اول، سمت ریاست کل دیوان را بر عهده دارد و در صورت غیبت او، رئیس شعبه دوم قائم مقام ریاست کل می شود . افزایش تعداد شعب دیوان منوط به پیشنهاد رئیس دیوان و تصویب رئیس قوه قضائیه است . (13) شعب دیوان همگی در تهران مستقر شده اند .
3 - شرایط رؤسا و مشاوران دیوان
ماده 3 قانون دیوان عدالت اداری برای رؤسا، اعضای علی البدل و مشاوران دیوان شرایط زیر را الزامی دانسته است:
الف) عدالت، ایمان، تقوی و تعهد عملی نسبت به موازین اسلامی و وفاداری به نظام جمهوری اسلامی ایران .
ب) معروفیت به حسن اخلاق، امانت و عدم محکومیت جزایی، اداری و انتظامی .
ج) صحت مزاج و توانایی انجام کار قضایی و عدم اعتیاد به مواد مخدر .
د) تابعیت ایران .
بند دوم - آیین دادرسی دیوان عدالت اداری
در مورد آیین دادرسی دیوان عدالت، قانون دیوان عدالت اداری و نیز آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 10/6/1362 شورای عالی قضایی) ترتیباتی را پیش بینی کرده است . این ترتیبات نسبتا مفصل است که بررسی همه موارد آن خارج از اهداف این نوشتار است . در زیر به بعضی مواد آن اشاره می شود:
1 - رسیدگی در دیوان محتاج تقدیم دادخواست است . خواهان باید خواسته اش را در برگ های مخصوص چاپی، به زبان فارسی بنویسد (ماده 12 و تبصره آن) .
2 - رسیدگی در دیوان مجانی است . برای پیشگیری از طرح دعاوی بی اساس، مغرضانه و خلاف واقع، ماده 13 مقرر می دارد:
«در صورت ثبوت غرض و خلاف واقع و بی اساس بودن دعوا، مطابق قوانین مربوط تعقیب خواهند شد .»
3 - مطابق ماده 18 قانون دیوان عدالت اداری، احکام دیوان در مورد تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی (بند الف، ماده 11) قابل تجدید نظر شکلی است و در سایر موارد قطعی می باشد . بر اساس ماده 35 آیین دادرسی دیوان، قطعیت یا قابل تجدید نظر بودن رای دیوان و مهلت و مرجع تجدید نظر باید در پایان رای دیوان قید گردد .
4 - احکام دیوان برای نهادهای ذیربط الزامی است . متخلف، به حکم دیوان، به انفصال از خدمت دولتی و قانونی محکوم می شود . (ماده 21) .
5 - با توجه به تعدد شعب دیوان، این احتمال وجود دارد که در موارد مشابه، آرای متناقض از سوی چند شعبه صادر شود . به همین دلیل ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری پیش بینی کرده است:
«هرگاه در موارد مشابه آرای متناقض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شود، موضوع در هیات عمومی دیوان مطرح می شود . رای اکثریت هیات عمومی برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوط در موارد مشابه لازم الاتباع است .»
گفتار سوم: صلاحیتهای دیوان عدالت اداری
پیش از این اشاره شد که اهداف تشکیل دیوان عدالت اداری «احقاق حقوق مردم » و «برقراری عدالت اداری » بوده است . اختیارات دیوان با توجه به اهداف فوق و متناسب با آن تنظیم شده است . اختیارات دیوان با توجه ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری به شرح زیر است:
1 - رسیدگی به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی
2 - رسیدگی به شکایات اشخاص از تصمیمات و اقدامات مامورین واحدهای دولتی .
3 - رسیدگی به شکایات اشخاص از آیین نامه ها، نظام نامه ها و مقررات دولتی .
4 - رسیدگی به شکایات اشخاص از آرا و تصمیمات هیاتها و کمیسیونهای اداری .
5 - رسیدگی به شکایات قضات و مستخدمان دولتی از حیث تضییع حقوق استخدامی .
با مقایسه موارد فوق که به عنوان صلاحیتها و اختیارات دیوان در قانون ذکر شده، و آنچه که به عنوان صلاحیتها و اختیارات محاکم عمومی دادگستری در قوانین مربوطه آمده، به این نتیجه می رسیم که صلاحیت دیوان از حیث «خواهان » ، «خوانده » و «خواسته » متفاوت از صلاحیت محاکم عمومی است
