آسیب شناسی شوراها

    هدف از نوشتن این مقاله آگاهی از جایگاه شوراها و آشنا شدن بشرح وظایف 10گانه شوراها و بررسی برخی مسائل ومشکلات آسیب رسان نسبت به شوراها وجلوگیری از این دسته آسیبهاست.

     چرا شورای اسلامی شهر علیرغم جلسات و تلاشهای فراوان چه در کمیسیونها و چه صحن شورا باز هم از رضایت نسبی مردم برخوردار است ازطرفی بین شورا و سازمانها و ادارات عمومی یک سری مشکلات و عدم تعامل حاد وجود دارد که منجر به توقف و یا به تأخیر افتادن پروژه و ارائه خدمات به مردم می شود تمام این مسائل یا موارد مشابه را باید از آسیبها و بیماریهای شوراها دانست که

 عدم برخورد آگاهانه با آنها اثربخشی و پویایی شوراها را از بین می برد و برای هدایت شوراها در یک روند منطقی و مسؤولیت پذیر و برای جلوگیری از بروز برخی مشکلات ساختاری و رفتاری در درون شوراها نیازمند شناسایی آسیبهای احتمالی شوراها هستیم.

    شوراها تنها ازطریق تعامل با نهادهای سازمانی و غیرسازمانی می توانند به اهداف خود جامه عمل بپوشانند از نهادهای سازمانی درسطح خرد می توان به مؤسسات و شرکتها و درسطح کلان به دولتها اشاره نمود که این دست نهادها و سازمانها از یکسری قوانین مشخص درجهت تحقق اهداف تعیین شده خود فعالیت می کنند.

     از نهادهای غیرسازمانی درسطح خرد را می توان به خانواده ها و درسطح کلان به تشکلها و مجالس قانونگذاری و شوراها اشاره نمود. مهمترین وجه تمایز این دو دسته نهاد و سازمان آن است که در نهادهای سازمانی جایگاه انسانی توسط سازمان تعیین می شود ولی در نهادهای غیرسازمانی جایگاه نهاد توسط مجموعه انسانهای مؤثر تعریف می شود شورا را باید یک مجموعه اجتماعی دانست که مجموعه ای از مسؤولیتها و وظایف را در راستای تحقق مجموعه ای از اهداف اجتماعی و اقتصادی برعهده می گیرد. اما شوراها به دلیل متغیر و پیچیده بودن قوانین با مسائل ومشکلات متعددی روبرو هستند که عدم توجه ودقت نسبت به آنها می تواند به پایه های اصلی نهاد شوراها آسیبهای غیرقابل جبرانی وارد سازد آسیبها را می توان به هشت قسمت تقسیم نمود :

الف)آسیب سیاست زدگی: یکی ازعمده ترین نقشهای اجتماعی واصلی شوراها نقش نظارتی می باشد به عبارت دیگرمی توان گفت شوراها تبلورمسؤولیت اجتماعی مردم است که به شکل نهادی توسط افرادی منتخب مردم اعمال می شود این افراد منتخب از زمان شروع فعالیت تا پایان دوره تصدی شورا درجهت تقویت خدمات ومدیریت شهری درشهرها وخدمات روستایی درسطح روستاها تلاش می کنند ولی گاهاً به لحاظ   تمایلات  گروهی  به تقویت   قدرت خود در شوراها می پردازند که نهایتاً درصورت تشدید این رفتارها نوعی جوسیاسی برشوراها غلبه می کند که ابعاد اقتصادی اجتماعی و عمرانی شوراها را تحت تأثیر قرار می دهد و دراین حالت شوراها به جای تبیین تفکر «چه چیزی» تفکر «چه کسی» را اولویت می دهد وباعث کاهش اثربخشی شوراها می شود و راه نجات این است که عمده ابزار مدیریتی جهت جلوگیری از این آسیب در شوراها تدوین یک آرمان مشترک بین اعضاء و مردم است که این آرمان مشترک علاوه بر ایجاد یک جهت گیری فکری و هماهنگی بلند مدت بین فعالیتها، یک همبستگی عمومی بین مردم و نسلهای آینده را فراهم می سازد وقتی شوراها به این آسیب سیاست زدگی دچار شوند و سیاست زدگی در آن ریشه یابد شوراها به مانند ماشین پر سر و صدایی در می آید که شعارهای فراوانی می دهد ولی در عمل حرکت و تحولات عمده ای را ایجاد نمی کند تداوم این روند درشوراها به بی تفاوتی و سرخوردگی مردم منتهی می شود که نهایتاً روند رشد و توسعه منطقه را مختل می کند.

ب) آسیب عمل زدگی: شوراها چه درسطح شهر وچه درسطح روستاها وظایف متعددی را براساس قانون بعهده دارند درکنار این وظایف مسؤولیت برخی از اهداف که بعنوان وعده انتخاباتی در برابر مردم به عهده گرفته اند را نیز عهده دارهستند تمام این   وظایف  ومسؤولیتها  مجموعه    گسترده ای ازفعالیتهای مختلف را ایجاب می کند. دراین شرایط توجه بیش از اندازه به مسائل اجرایی و جزئیات برنامه ها وطرحها را می توان ازجمله آسیبهای جدی شوراها دانست که عمل زدگی نامیده می شود این امرگاهی موجب می شود برخی مسائل پیش پا افتاده وساده به مسائل پیچیده و مهم تبدیل شوند و هم انرژی و تلاش اعضاء وهم منابع مردم درحد همان مسائل ساده و غیرضروری صرف می شود تداوم این روند به کاهش کارائی وپویایی شوراها منجرخواهد گردید. برای نجات از این آسیب لازم است اعضای محترم شورا یک نگرش سیستمی به مسائل از طریق ایجاد یک نظام جامع ارزیابی وکنترل مستمربرنامه ها و ارتباط با مردم و نظرسنجی بیشتر داشته باشند. تحقق این نگرش مستلزم توجه گسترده به امر برنامه ریزی وطراحی برنامه ها وپروژه های مختلف خدماتی و اجرایی است بدون این امر وصرفاً تکیه بر دیدگاه حسی ونظری شورا درمسیر توسعه غیرواقعی هدایت می شود که نهایتاً موجب صرف منابع، اعتبارات و بودجه های متعدد بدون کسب اهداف واقعی و مؤثر شود.

ج) آسیب تضاد قانونی: در یک نظام غیرمتمرکز بین اهداف ملی و اهداف محلی یک مجموعه مشکلات گسترده و متنوعی وجود دارد ازطرفی تعدادی قوانین قبل از تشکیل شوراها مصوب شده و مجریانی را براساس قانون موظف به اجرای آنها دانسته به عبارتی بین قوانین سازمانها و نهادها و شوراها تضادهای قانونی ایجاد شده است راه نجات از این آسیب شوراها برای پرهیز از این تضادها اولویت بندی مسائل در مسیر توسعه منطقه خود هستند که این اولویت بندیها را می توان به سه دسته تقسیم کرد.

دسته اول بیشتر آثار محلی دارد و کمتر بعنوان یک متغیر ملی تلقی می شود مانند مدیریت خدمات شهری یا روستایی .

دسته دوم هم آثارمحلی داشته و هم آثارملی مانند مالیات ملی ومالیات محلی که می تواند موجب جابجایی گسترده بین مناطق مختلف درزمینه هایی چون سرمایه و نیرو می شود و یا می تواند موجب کاهش آماربرنامه های ملی درمناطق خاصی شود .

دسته سوم به مسائلی اطلاق می شود که آثار ملی آن بیشتر از آثار محلی آن است ازجمله می توان به مسائل مربوط به حمل و نقل، بانکداری، مبادلات خارجی و آموزش عالی اشاره کرد.

شوراها برای انجام مؤثر وظایف خود نیازمند توجه به این اولویت بندی با تمرکز روی موضوعات دسته اول به لحاظ مراحل اولیه اجرای قانون شوراهای شهر و روستا وتوسعه سیاست عدم تمرکز می باشند درمراحل بعدی باگسترش و تقویت مبانی و پایه های توسعه منطقه ای می توان موضوعات دسته دوم را مورد توجه قرار داد این امر موجب می شود تضاد قانونی بین قوانین نهادها و سازمانها و قوانین دولتی در حد اقل قرار گیرد و آثار جانبی آن قابل کنترل باشد مسائل دسته سوم به لحاظ حیطه تأثیرگذاری آنها عمدتاً در اختیار دولتهای مرکزی قرار دارد مگر آنکه توافق خاصی بین دولت و شوراها بعمل آید.

د) آسیب تداخل وظایف و تعدد مراکز تصمیم گیری:

یکی دیگر از آسیبهای مؤثر شوراهای شهر و روستاها وجود مراکز تصمیم گیری متعدد و تداخل وظایف برخی نهادها و مراکز اجرایی می باشد این مشکل عمدتاً از آنجا ناشی می شود که دولت، سازمانها و نهادها وظایف تعیین شده و قانونی شوراها را در غیاب آنها خود بر عهده داشته و تشکیلات خاصی را در این خصوص ایجاد نموده است که با تفکیک فعالیتهای محلی از مجموعه برنامه های دولت و سازمانها و تفویض آن به شوراها زمینه را برای امکان تداخل وظایف بین دستگاههای اجرایی و شوراهای محلی را آماده می سازد این مسأله می تواند منجر به تمرکز زدائی شود برای جلوگیری از این وضعیت شوراهای محلی نیازمند افزایش مشارکت مردم در فعالیتها و برنامه ها هستند ازطرفی درمورد برنامه ها و سیاستهای محلی تصمیمات متعددی مورد نیاز است که درسطح شهرها و روستاها با مراکز تصمیم گیری متعدد دولتی و غیردولتی مواجه می باشند برای مثال در شهرها و روستاها برای مشکل مسکن علاوه بر شرکتهای ساختمانی و تعاونیها وسازمان مسکن وشهرسازی و شهرداریها نیز در تصمیم گیریها دخالت دارند که مشکل عمده ای برای مدیریت شوراهای شهری محسوب می شوند و در روستاها علاوه بر وزارت کشور سازمانهایی نظیر جهاد کشاورزی نیز در تصمیمات مؤثر هستند و یک مجموعه تصمیم گیری متعددی ایجاد می کنند که مسلماً عدم توجه به آنها آسیبهای جدی به شوراها می رساند.

     برای پرهیز از این مسأله و جلوگیری از تداخل وظایف تنها ایجاد مدیریت واحد شهری حلال مشکلات است(یعنی همان اجرای ماده136 که انتقال14 وظیفه در کوتاه مدت و9 وظیفه در دراز مدت به شهرداری) می باشند که البته باید بسترسازی شود و توان شهرداریها هم بالا برود تا ضمن ایجاد مدیریت واحد شهری رضایتمندی همشهریان و رشد و توسعه منطقه را درپی داشته باشد.

هـ) آسیب خلأ نرم افزاری، آموزشی،  پژوهشی، قانونی :

- خلأ آموزشی: چنانکه می دانید شوراها را می توان یک پدیده نو به شمار آورد که امید است آثار گسترده ای در زمینه های سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایجاد کند یکی از راههای هدایت شوراها به یک جایگاه مناسب در نظام سیاسی و اجتماعی کشور توجه به امر آموزش است زیرا برای برخورد با هر پدیده ای انسان نیازمند یادگیری است که عمدتاً ازطریق تجربه و آموزش مبانی میسر است. شوراها بلحاظ نوپا بودن آن در کشور ما در سه بعد نیازمند آموزش هستند منتخبین شوراها، مردم، مسؤولان دولتی که هرچقدر در مراحل اولیه به این آموزشها اهمیت بیشتر داده شود حرکت شوراها چه در سطح شهرها و چه در سطح روستاها روانتر خواهد بود.

- خلأ پژوهشی: شوراهای شهر و روستا در کشور ما با متغیرهای اجتماعی و سیاسی بسیاری روبرو هستند و آثار متقابلی را در این زمینه خواهند داشت، برای بررسی این آثار و تدوین یک نظام غیرمتمرکز مبتنی بر شوراهای شهر از یک طرف وتوسعه و تطابق آنها با شرایط متغیر اجتماعی و سیاسی از طرف دیگر دولت نیازمند توجه به امر تحقیقات و انجام مطالعات مختلف در زمینه ابعاد پیچیده شوراهاست این پژوهشها می تواند راه را برای توسعه و پردازش فعالیتها و جایگاه شوراها در سطح کلان تسهیل نماید.

- خلأ قانونی : شوراها توسط قانون ایجاد و در یک چارچوب قانونی فعالیت خواهند داشت. به همین لحاظ ضروری ترین عامل تحرک شوراها قانون است، بایدها و نبایدهای دولت ازطریق قانون و مقررات برای شوراها تعریف می شود. این قانون همواره در برخورد با مسائل، موضوعات و شرایط جدید نیازمند رفع نواقص و اشکالات موردی است و بدون آن شوراهای محلی جایگاه تضعیف شده ای خواهند داشت.

عدم توجه به این سه دسته ابزار هدایتی( آموزش، پژوهش، قانون) می تواند اثربخشی شوراها را از بین ببرد و به شکل بی ثمر تبدیل سازد که نهایتاً هم دولت و هم شهروندان از آن آسیب خواهند دید.   

و) انتظارات غیرواقعی :

واضح است که شوراها بین دو مفهوم کلان اجتماعی «دولت» و «مردم» قرار داشته و نهایتاً رابطه متقابل و پیچیده ای با هرکدام از سازمانها و نهادها دارند شوراها علاوه بر آنکه درارتباط مستقیم و چهره به چهره با مردم هستند و دستگاههای دولتی با دولت نیز ارتباط گسترده ای دارند و بدون آنها جلوگیری مؤثر نخواهند داشت این ارتباط متقابل یکسری انتظارات مشخصی را نیز به وجود می آورد درمورد مردم و شوراها یک رابطه سیستمی وجود دارد. مردم یکسری داده ها ازجمله مالیاتها و عوارضات، امکانات، اختیارات و... را به شوراها انتقال می دهند و درمقابل یکسری ستاده ها را طلب می کنند که عموماً انتظارات مردم نامیده می شود درطرف دیگر شوراها نیز یکسری داده ها تحت عنوان فعالیتهای اجرائی، مقررات و مصوبات را جهت تنظیم و تحقق انتظارات مردم فراهم می سازند و به مردم انتقال می دهند و درمقابل ستاده مورد انتظار آنها مشارکت، توجه و همکاری مردم است. دراین رابطه متقابل بین مردم و شوراها درصورتیکه انتظارات به شکل واقعی مطرح نشود می تواند آسیبهای مؤثری به عملکرد شوراها وارد کند زیرا مردم بدون توجه به فراهم کردن داده های مورد نیاز ممکن است انجام پروژه ها و یا طرحهای مختلفی را از شورا بخواهند که در توان شورا چه در سطح شهرها و چه درسطح روستاها نباشد البته این امر می تواند از شعارها و وعده های انتخاباتی منتخبین شوراها نیز حاصل شود وعده هایی که در مقابل پیروزی انتخاباتی برخی، اعتماد مردم را می تواند نسبت به شوراها کاهش دهد. رابطه دولت، سازمانها وشوراها ماهیتاً از رابطه مردم وشوراها متفاوت می باشد زیرا هم دولت و هم شوراها ذاتاً درمقابل مردم پاسخگو می باشند و این موجب می شود انتظارات متقابل دولت، سازمانها و شوراها یک حالت مکمل داشته باشد این انتظارات ازطرف دولت مسؤولیت پذیری، کمک به تحقق اهداف، توسعه منطقه ای، رعایت قوانین و هماهنگی با سیاستهای کلان توسط شوراها است. درمقابل شوراها نیز انتظار دارند دولت درمورد کمکهای مالی اختیارات بیشتر و فراهم کردن تسهیلات قانونی نسبت به شوراها توجه نشان دهد.

      این انتظارات متقابل نیز باید برای تثبیت موقعیت شوراها و حمایت از برنامه های دولت در یک روند برنامه ریزی شده و متعادل قرار گیرد و ازتوسعه انتظارات غیرواقعی که باتوجه به تعداد شوراها درسطح می تواند مشکل فزاینده داشته باشد جلوگیری کرد به بیان دیگر شوراها و دولت جهت تقویت سیاستهای عدم تمرکز نظام، نیازمند همکاری و هماهنگی گسترده ای بویژه در مراحل اولیه می باشند و کمبود آن می تواند آسیبهای جدی به موقعیت شوراها وارد سازد.

ز) آسیب کمبود منابع مالی:

بعنوان یکی از مشکلات رایج شوراها بویژه در سطح روستاها می توان به کمبود منابع مالی جهت تأمین اعتبار پروژه ها و طرحهای مورد نظر اشاره نمود عدم توجه به این مسأله و ایجاد مخارج و سرمایه گذاریهای بیش از توان درآمدی شورا می تواند آسیبهای جدی و مؤثری به توسعه شهری یا روستایی و عملکرد شورا وارد سازد. برای پرهیز از این آسیب شوراها می توان از راهکارهای زیر استفاده نمود:

1)کنترل هزینه ها .

2)افزایش دقت درخصوص توجیه اقتصادی و اجتماعی طرحها و پروژه ها.

3)ایجاد منابع جدید درآمدی و خلاقانه .

4)ایجاد طرحها و پروژه های مشارکتی .

5)مجری طرحهای عمرانی سایر نهادها و سازمانها .

 6)افزایش بهره وری امکانات و سرمایه های عمومی.

7)ایجاد یک برنامه مالی بدون تهیه بودجه بندی برنامه ای .

8)پیگیری جذب بودجه های ملی و استانی (عمرانی- خدماتی – پژوهشی).

   البته دولت دراین رابطه نمی تواند تمام تقاضاهای اعتباری شوراها را مگر در مواردی چون برنامه های ملی و کمکهای ویژه تأمین نماید به عبارتی باید گفت که پیام درونی شوراها آن است که هزینه توسعه و آبادانی و سرسبزی و بهداشتی شدن هرمنطقه با مشارکت شهروندان آن منطقه میسور می گردد و دولت و سازمانها قادر به پرداخت مخارج توسعه و عمران شهرها و روستاها نمی تواند باشد.

ح) آسیب عدم تمایل سیاسی :

 از دیدگاه سیاسی شوراها نوعی توزیع قدرت در سطوح پایین جامعه تلقی می شوند این توزیع قدرت در مسیر حرکت و رشد مسلماً نیازمند افزایش اختیارات انتقال امکانات و فراهم شدن ابزارهای تصمیم گیری واجرایی در سطح شهرها و روستاها است.

دراین حالت اگر تمایل سیاسی برای تأمین این نیازها وجود نداشته باشد شوراها به یک مشکل کلیشه ای و دستوری تبدیل می شوند و فرآیند مشارکت مردم را مختل می سازند و به هیچ عنوان شورا نمی تواند نقش پارلمان محلی را ایفا نماید.

این تمایل نه تنها در سطح مسؤولان حکومتی و قانونگذاری و نهادهای سازمانها باید باشد که در سطوح سازمانهای محلی دولت نیز باید فراهم باشد کمبود آن می تواند منجر به کاهش کارائی برنامه ها و فعالیتهای شوراها شود برای پرهیز از این مسأله دولت، سازمانها ونهادها و شوراها باید نسبت به اهداف ملی و کلان نظام هماهنگی و تعهد مشترکی داشته باشند و از ایجاد تضاد بین اهداف ملی و اهداف محلی اجتناب نمایند. توجه به این مجموعه هشت گانه آسیبها و مشکلات می تواند از افتادن شوراها در مسیرهای غیرواقعی و مشکل آفرین جلوگیری کند البته هرچند این مشکلات بصورت کلی بررسی شده و می شود ولی شکل آنها در شوراهای شهری و روستایی در مناطق مختلف مشابه نخواهد بود .